新时代背景下城市远景战略思考——以“天津2049”为例
本文为中国城市规划设计研究院上海分院副院长张永波在“2017年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
作者│张永波
中国城市规划设计研究院上海分院副院长
I
背景
近年来，上海分院承担了多项重大规划实践项目，如上海2040、十堰2049、宁波2049、天津2049等远景战略研究，以及广州总规、南京总规、杭州总规等大城市总体规划的全部或战略部分研究。
当前，大城市远景战略规划如此之多，与“中国特色社会主义进入了新时代”这一时代背景密不可分。如何满足“人民日益增长的美好生活需要”，如何解决“不平衡不充分”问题实现高质量发展，如何在全面建成小康社会基础上，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，成为各级城市寻求新的发展动力与路径的重要战略议题。
II
战略规划发展回顾
一、国际上战略规划的发展
缘起：最早源自军事与商业领域。早在17世纪，拿破仑曾提到“战略就是运用时间和空间的艺术”，并将时间、空间、力量（资源要素）配置、运用艺术列为战略四要素。最早战略规划思考方法主要于商业领域，直到19世纪的六七十年代才真正把战略规划运用到城市领域。
1960-70年代 战略规划的兴起。这一时期，为应对经济停滞、环境问题，城市战略规划兴起，这一时期的战略研究主要包括1971年新加坡概念规划、1973年哥本哈根区域规划、1976年日本第三次首都圈规划等。
1980-90年代 战略规划的阶段性衰落。1980年代受撒切尔新自由主义的思潮以及反干涉主义的影响，城市政府对规划的关注度下降，这一时期的规划重点主要在具体项目上。曾经负责组织大伦敦地区发展战略规划的“大伦敦议会（G.L.C，Greater London Council）”在1986年被废除，成为战略规划阶段性衰落的标志性事件之一。
2000年以来 战略规划重新兴起。21世纪以来，城市全球化与城市竞争力提升成为各国、各城市政府关注的重点问题。在此影响下，战略规划再次兴起。如1998年日本“五全综“、1999年欧洲“ESDP”规划、2000年韩国”第四次综合规划“等。国内广州市于2000年组织开展了”广州城市发展战略规划“，开创了国内城市战略研究的先河。
二、中国城市发展战略的逻辑
1、早期（2008年以前）：经济理性主导的扩张型规划
改革开放以来我国GDP进入高速增长阶段，快速工业化与城镇化的推进，使得这一时期的战略规划具有浓厚的经济理性色彩。通常表现为：经济上的超高速发展，空间上的跨越式重构。我院于2006年出版了《战略规划》一书，对这一时期的空间战略研究进行了精彩的总结。
图1 《战略规划》一书目录
这一时期天津编制的2008年版空间战略研究，也是基于经济产业快速发展的时代背景，统筹考虑滨海新区开发开放国家部署，提出了“双城双港“空间战略举措，属于增长理性下的战略规划范式。
图2 “天津2008战略”战略示意图
2、第二阶段（2008-2013年）：经济、生态二元理性下的两条主线
08年以后，国内战略规划的探索出现了新的态势，如武汉2049年战略规划、十堰远景战略规划，其核心内容与第一阶段以竞争力为重点的空间战略研究有了较大的变化，更加突出了可持续发展，提出了“塑造更具竞争力的中心城市，营造可持续的以人为中心的理想城市”发展目标，形成了“竞争力与可持续发展”两条主线，是生态、经济双维理性的诠释。
3、第三阶段（2013年以来）：多元理性下的永续发展规划
党的“十八大”以来“五位一体”总体布局理念深入人心，党的“十九大”提出了“新时代中国特色社会主义思想”，特别是随着以人民为中心、现代化经济体系、生态文明等理念的贯彻，城市的发展已经从过去以经济为核心，逐步转向以人民为中心，以永续发展为目标。在此背景下，涵盖经济、社会、生态、空间等多元理性的城市发展体系逐步建立。
图3 城市发展导向示意图
2015年制定的“上海2040”发展战略，即体现了多元理性下的永续发展理念。其核心内容框架明确提出了“迈向卓越的全球城市”目标，同时基于竞争力导向确定“繁荣创新之城”，基于社会包容导向确定“幸福人文之城”、基于生态导向确定“韧性生态之城”等发展目标，是对多元理性的精彩诠释。
小结：
什么是战略规划？弗里德曼（John Friedmann）2004年指出，“战略规划并不是用来指导日常决策的某个具体问题，而是通过对重点问题的研判，在长期为城市发展政策制定提供真正的指导。”我国的战略规划研究经历了从经济理性主导，到二元理性并重，当前开始转向多元理性的发展过程，更加关注经济、生态、社会、空间多元维度，目的是实现城市的永续发展。新时代背景下，远景战略是对国家“两步走战略”的城市空间再思考，重点在于以多元维度的长远价值观指导当前发展，缔造共识、明确战略，避免走弯路。
III
当前城市发展的战略性问题
中规院上海分院通过对近年来重大城市战略研究的梳理，聚焦重点问题与对策，认为可以从“四个维度、八个重点”，对城市的战略性问题进行考察。
维度一：【经济质量】从投资驱动转向内生增长；
从输入型创新转向输出型创新；
维度二：【社会发展】从精英规划走向共同缔造；
从设施配套到关注“人的获得感”；
维度三：【生态建设】从资源保护到框定城镇格局；
从生态安全到魅力引领；
维度四：【空间质量】从外延扩张转向存量提升；
从结构引导到政策推动；
一、经济维度：重点考察动力与创新
（一）从投资驱动转向内生增长
经济质量综合评价可以重点从投资、财政、研发和收入四个指标进行考察。如图所示，当前，天津、重庆等城市经济发展仍呈现出较高投资依赖，深圳、上海、广州已摆脱投资依赖；南京、杭州、苏州财政占GDP比例适中，政府有能力发展公共事业，企业也有活力；深圳科研经费占GDP比重超过4%，上海、天津、南京超过3%，重庆不足2%；上海、深圳房价收入比超过30年，重庆、苏州比较理性。房价收入比对年轻人的吸引至关重要，是保障城市活力的重要指标。
图4 经济质量综合评价表
再进一步聚焦，测度城市固定资产投资与GDP产出之间的关系可以将城市经济发展模式归结为两种类型：投资驱动型和内生增长型。
图5 主要城市的固定资产投资与GDP产出相关性分析图
从上图可看出，投资驱动型的城市有天津、重庆、成都、武汉等。产生每单位GDP所需投资高，且呈上升趋势。内生增长型的城市有北、上、广、深等。产生每单位GDP所需投资低，且呈下降趋势。
对天津而言，高投资带动的效益并不高。通过对历史数据的回归分析发现，2015年全社会固定资产投资1.3万亿，占GDP79%，排名第2；其中，2011年之后，天津的投资拉动系统逐年下降，到2015年后小于为1。呈现出高投资依赖，低带动效应的问题。
（二）创新能力：从输入型转向输出型
中规院杨保军院长在指导“杭州战略”研究时，提出对城市创新能力可以进行6项核心要素的考察，并将城市动力划分为“输入型”与“输出型”两种类型。
图6 基于6项要素的“引入型”城市与“输出型”城市比较图
比较天津和杭州，虽然天津在GaWC排名中领先，但从长远来看，杭州呈现出较强的“输出型”创新特征，而天津主要以商务服务和投资吸引为主，这就能够解释“为什么天津在GaWC的世界排名中靠前，却不如杭州城市有活力”这一问题。
当前天津创新动力亦正在显现，并呈现出如下特点：
（1）与北京形成“创新源—转化地”关系
随着京津冀协同发展，通过企业大数据分析发现，天津和北京正在形成“科研—智造”创新共同体。调研中发现，北方通用动力集团有限公司依托北京清华大学电子系，核心团队和工作人员来自北京，相当一部分员工每周往返京津；同样情况的还包括东丽的清华高端院、中科院自动化研究所，以此为基础形成了一些新的产业链条。
（2）创新集群正在显现
在“创新源—转化地”的链条影响下，本地创新产业集群正在出现。突出体现在智能制造、生物医药、动漫文创等领域。美国归国科研人员说，“我觉得生态城挺安静的，居住环境好，与北京、天津资源对接方便，比较适合做科研的人员”。
图7 基于大数据分析与调研访谈的天津创新链条分析
（3）创新投资快速增长，但创新主体与投入能力错位
天津的R&D占GDP比重已经超过3%，在国内已经属于前列水平。但分析来看，作为创新投资主体的央企国企投入高，但产出较低，技术外溢较少，呈现出“孤岛化”特点。外企产值较高，但投入偏低，技术创新以企业内部为主，核心技术不在本地布局。民营企业增长快、活力强，但投资不足。
（三）策略：双轮驱动与快进快退
（1）双轮驱动战略选择
天津是国内著名的港口城市、先进制造基地，其未来发展应选择何种路径，是课题组思考的战略议题之一。分析港口型中心城市的转型路径，可以发现两种转型模式。
模式1 服务业主导的中心城市，如纽约、伦敦、香港、东京、首尔等，二产比重低于15%;
模式2 双轮驱动的中心城市，如新加坡、上海、深圳、大阪、汉堡等，二产比重25%-35%。
通过对天津现状基础的研判，以及天津在京津冀世界级城镇群中承担的责任，考虑未来经济产业发展新动能，课题组提出了天津未来发展的“双轮驱动”模式，一方面要注重服务业，另一方面注重实体制造，更要注重创新的发展，同时也要保证二者的一定比例。总体而言，未来天津新兴制造业占GDP比重应保持在25%以上，生产性服务业占GDP比重约40%左右。
（2）快退快进策略
如何实现上述转型目标，需要“快退快进”策略的支撑。快退钢铁、化工等制造业与传统产业，降低包袱，提升城市活力氛围；同时，把握京津冀协同发展的时间与区位窗口，快进“高、轻、新”产业。在时间维度上，需要对这两类“快退与快进”产业进行一个相对明确的划分。
图8 天津产业“快退快进”路径与阶段模拟分析
在空间布局上，重点强化中心城区、滨海新区核心区、海河中游地区三大各有侧重的创新网络集群发展，强化与北京衔接，塑造京津科技新干线；创新空间氛围的塑造具有相对集聚的空间支撑，因此应强化双城中间地带的建设控制，限制城市连绵拓展，退出一般性制造业，沟通海河南北两岸生态链接，塑造具有津沽特色的天津生态之谷。同时，建设创新引领的新经济空间，识别、转型、植入、链接相关产业，希望天津未来产业业态能够变高，变轻，变新。
图9 天津主要产业空间布局示意图
二、社会维度：关注价值共识与人的获得感
（一）从精英规划走向共同缔造
这个维度重点关注价值共识与人的获得感提升。不管是天津2049，还是当前进行的一系列总体规划和战略规划，项目组通过网络媒体以及各类型专题研讨，对公众参与的方式是越来越成熟。另一方面，大数据的应用，让全社会来参与规划决策成为可能，为规划共同缔造提供了条件。
图10 “天津2049”公众参与开展情况一览
在“天津2049”中，课题组对市域范围内的手机信令数据进行分析，评估不同时空下就业和居住人口的分布情况，结合问卷调查，判断出：职住分离与通勤情况、服务设施供给水平是天津居民最为关注的事项。并对此展开深入研究。
（二）从设施配套到关注“人的获得感”
（1）职住不平衡：大尺度分离，增加成本、降低吸引力
天津职住空间呈现出“双城”通勤特征，津滨走廊日出行60.5万人次，其中通勤占83%。中心城区往外部就业的通勤出行占中心城区对外出行的63%；滨海新区往外部就业的通勤出行占滨海新区对外出行的68%。如此巨大的长距离通勤出行，这不仅降低城市运行效率，也对城市居民日常生活造成重大影响。
图11 天津中心城市交通出行、职住空间分布示意图
这一问题产生的根源在于大尺度的职住空间分离，调研中有居民提到，“双城生活连谈恋爱的时间都没有”。长期在滨海新区工作，可同学、社交等各类圈子却在市区，社会交往难以维系。职住空间的大尺度分离，使得各园区成为产业孤岛，与外界联通不变，“本来要搬进来的科研院所开始观望、退出”。
(2)服务不均衡：中心高度集聚，外围短板凸显
项目组从设施供给总量和人均享有两个方面，利用5类公共服务设施的POI数据，对中心城市各板块的服务水平进行叠合分析，可以发现，现状公服品质好的单元7个、现状公服品质一般单元11个、现状公服品质较差单元37个。呈现出显著的中心区高度集聚，外围地区短板凸显特点。有人说“虽然每天通勤2小时，但我是要住在市区呀，整天在滨海上班，如果不住市里，衣品都会变差的”。“有地方挣钱，没地方花钱”是让这些更注重生活品质、在意消费感受的中青年对新区“望而却步”的另一大理由。
（三）策略：双均衡—职住平衡、服务均衡
（1） 政策引导，职住平衡
“+居住”板块。结合就业分布，特别是外来人口分布特征，在部分地区控制新建写字楼、工厂等，增加居住空间供给，并制定租售并举、商住结合的供给政策，提升居住供给能力，涉及到24个板块；
“+ 就业”板块。结合不同地区的年龄分布特征，适度控制新建住宅，创造就业岗位，增加商业、交通等设施供给手段，提升公共服务水平，涉及到19个板块。
（2）服务均衡：加服务、补短板、提品质
对应三种特定的空间供给政策，对主要功能单元进行划分。
图12 天津中心城市服务均衡政策空间示意图
加服务(21板块)：医疗、教育、文化、体育、餐饮中3种及以上公共服务设施排名50%以后的板块，全方位补充增加公服供给。
补短板（26板块）：1-2种公服设施，排名50%以后主要分布于环城地区、滨海中心商务区、汉沽等，有针对性地补齐设施短板，优化供给结构。
提品质（11个板块）：5种公服设施均排名50%以前，主要分布于中心主城、滨海主城、大港等，进一步提升公服设施的品质，做优质量。
三、生态维度：从资源保护走向格局引领
（一）从资源保护到框定城镇格局
生态保护优先。综合区域保护要求与天津生态本地，划定生态控制线，占市域70%，确定生态保护的底线与城镇空间拓展的上限。
（二）从生态安全到魅力引领
供给侧改革背景下，人民的空间需求与社会资本的空间逻辑发生变化，从资本与投资关注的CBD、工业园区，转向新经济空间，从生态保护走向魅力引领。
基于以上认识，结合天津资源媒体的条件，构筑了一个“生态+文化”，双一流的魅力框架，希望形成有两条主轴、三条风景长卷、五个特色魅力区、以及三个森林绿环，来提升天津的美誉度。具体策略如下：
① 塑造“国际品质湾区”，推进滨海地区空间转型
天津滨海新区是距离北京最近的海湾，通过三大国际湾区的塑造，形成服务于京津冀世界级城镇群；在区域布局上，形成港口航运职能区域布局，推进京津冀港口群建设；同时，港口功能转移与湾区建设目标与政策引导要分阶段推进。
图13 天津滨海“品质湾区”示意图
② 提升海河景观主轴：一河串城，两岸融合，三美天津
重点体现在人文领域。通过海河上游的人文魅力，关注贯通、可达、活力；海河中游的生态魅力，关注双城森林屏障、中央科创绿谷、津沽生态之洲；以及海河下游的城市魅力，关注国际化、特色化、多元化，来提升天津整个城市的品质。
四、空间维度：关注土地开发与空间政策
（一）土地开发：从外延扩张转向存量提升
1、“人—地—财”关系模型：人增地不增与地增人不增
通过对人口与用地的相关性分析，可看出天津、南京用地扩张快于人口集聚，杭州、北京用地扩张与人口双增，上海典型的用地增长已达到天花板，增量有限，但人口仍然在集聚。
通过用地与GDP的关系分析，可以将城市分为两种类型。类型1：地均效益提升，用地规模趋向稳定。以上海、北京、深圳为代表的城市，经过一段用地快速增长时期后，GDP增长需要的土地增量减少，转向以存量提升为主的增长模式。类型2：经济发展依赖于用地投放。典型有重庆、天津等城市。GDP规模增大时，用地加速扩张，城市资源投入加大。该类型城市是亟需推动转型发展的城市。
图14 主要城市“人-地-财”相关性分析图
（2）空间尺度模型：形态紧凑度（LCI）不高，城市活力降低。
尽管天津08战略提出了双城结构，但在空间实际开发上，双城发展原则并没有得到严格实施。从城市形态紧凑度来看，天津LCI值仅为0.32，远低于北京、上海LCI约0.6的水平。从空间尺度上来看，双城连绵格局已经突破了一般意义上的城市尺度，达到都市区尺度级别。在经济新常态、高质量发展导向下，适度紧凑空间组织将是增强城市活力、新引力的重要措施。
（二）空间引导：从结构引导走向政策投放
1、结构引导。第一，双向开放，面向京津冀和国际，形成对内协同、对外开放两个扇面，强化设施链接，推进区域协同。第二，双城集聚，在城市内部，以中心城区、滨海新区核心区为集聚重点，建立多中心、紧凑型、组团式双城结构。第三，中部生态，加强生态修复，缩减建设用地规模，避免城市蔓延连片，倒逼城市发展转型。
图15 天津空间战略结构示意图
2、 政策引导：走向存量提升的建设用地控制
在存量挖潜原则下，实现“三个约束”。第一，规模总量约束：城乡建设用地规模不突破土规2020年规模；第二，人均指标约束：指标不突破国家相关标准与新型城镇化增量要求；新增城镇人口建设用地控制在70m2/人左右。第三，增量用地约束：年均新增城镇建设用地降低到当前一半。
3、供给侧改革，划分四类政策区，规范建设用地投放
综合城市结构、区位价值、地均效益特征，划分“1-4-8-12”四类空间政策，形成1表1图。
图16 空间政策框架表与空间政策分区图
划定双城中间地带为特殊政策管控区，定位为呈现“大水、大绿、成林、成片”景观的“双城森林屏障、津沽生态之洲”，退出一定比例的现状建设用地，未来生态空间占比达到60%以上。2018年2月天津市出台的《关于双城中间地带规划管控实施意见与绿色森林屏障总体规划有关情况的报告》，已将此作为市委市政府推动天津实现高质量发展、绿色发展，加快生态文明建设的重要举措。
IV
远景战略的几点思考
一、价值观转变：从经济理性到多元理性。
二、方法转变：重视公众参与和新技术应用，凝聚共识、找准痛点。通过公众参与来凝聚城市战略定位的共识，明确城市总体发展战略；通过新技术应用，找准城市发展痛点，找到居民获得感提升所真正关切的要素。
三、空间转变：从体系结构转向魅力结构，培育新经济节点。反思工业时代的分工模式，顺应信息时代空间演化规律，在更加扁平化、开放化的地域网络中，重点关注“生态、人文、新经济”地区。
四、策略转变：供给侧改革，从蓝图结构描述转向空间政策。远景战略并不是对法定规划的替代，其实施重点不在于用地的定量定界管控，因此更加需要空间政策与实施行动。
报告整理：孔晓红